三焦点或决定专车政策走向

11月28日,交通部发布《深化出租汽车行业改革两个文件征求意见总体情况分析报告》,系统梳理和总结了各界对《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见(征求意见稿)》(以下简称《指导意见》),以及《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法(征求意见稿)》(以下简称《管理办法》)的意见建议。因为涉及网络专车(网络预约出租汽车,简称“网约车”)这一社会热点,上述两个征求意见稿也被统称为“专车新规”,发布后引来社会各界的积极反馈。分析报告将征集到的意见归纳为5008件,具体修改内容涉及12个方面。本版从中整理出三类焦点问题,并采访了有关专家。

规定根据《指导意见》和《管理办法》的相关规定,出租汽车是城市公共交通的补充,网约车则属于出租客运。

意见在征集到的意见中,有846条涉及网约车的车辆性质。其中,440条认为网约车应登记为“出租客运”,379条表示反对。支持的理由包括,营运和非营运车辆在安全检测、驾驶技能、报废年限以及保险税费等方面都存在不同,为保障乘客出行安全和服务质量,应严格禁止私家车从事网约车经营等。不同意见认为,私家车从事运营符合共享经济潮流,网约车每日行驶里程较少,按照8年报废不符合实际,也会造成资源浪费。涉及出租汽车定位与方便群众出行的意见共97条。其中,81条认为出租汽车应定位为公共交通的补充,10条认为出租汽车应定位为公共交通的组成部分。另有6条意见认为,出租汽车服务是服务业的一部分,不能将其强行规定是某某的补充或者附庸。

专家观点公共交通学者王健明确表示,出租车从来都是少数人的出行工具(类似私人汽车),不属于公共交通的范畴,最多只能称之为辅助公共交通方式。中央政府动用社会公共资源研究、制定出租车管理法规,就是对公共资源的一种浪费。“不论基于社会公平和效率的原则,还是基于可持续发展的普世价值,政府都应该制定政策,大力发展公共交通来抑制私人交通方式。”他说。

王健告诉记者,政府部门如何管制出租车,在全球范围都是一个争议极大的问题,很多截然不同的政策都不乏成功或者失败的案例。比较通行的做法是,由地方政府当局根据当地的具体情况,制定不同的出租车管制办法。

美国最新修订的《公共交通载客能力与服务质量手册》(2013年版)中,将需求响应交通(DRT)、共乘(Vanpool)与巴士、轨道和轮渡等交通方式统称为公共交通方式。王健建议,中国可以参照这一定义,用需求响应交通(DRT)涵盖利用互联网平台提供的预定(非固定线路)出行服务。

易观智库分析师张旭与王健的观点不同。他认为,出租车以及网约车都是公共交通的重要组成部分。从广义上说,汽车租赁也应算作公共交通的组成部分。巴士、专车、出租车、拼车等不同的交通方式为人们带来不同的体验,其中专车满足的是对出行服务有更高要求的消费者。

焦点二:监管

规定《指导意见》规定,网约车经营者作为运输服务的提供者,应承担承运人责任。

意见关于网约车平台是否应纳入管理的问题,交通部共收集到823条意见。其中,支持将网约车平台纳入管理的497条,反对的326条。

赞成的理由认为:网约车依托互联网技术和道路交通基础设施,为出行者提供从甲地运到乙地的交通运输服务,本质上是出租汽车服务;网约车不是拼车,而是一种新型约租车模式,无关“共享经济”等。反对的理由包括:网约车是一种新型的交通网络信息服务,不是运输服务,不能用监管出租车的思维对待新兴产业;网约车服务运用互联网思维模式调动了大量闲置和未充分利用的小汽车资源,节约了稀缺的道路资源,创造了重大的经济和社会价值,体现了共享经济理念以及公众对“共享交通”的迫切需求。

关于网约车平台管理方式的意见有199条。其中,148条认为应对网约车和巡游车实行分类管理;40条认为网约车许可方式的强制性地域分割不符合网络服务特点,加重了平台负担;还有11条认为,网约车平台不能打着任何创新或者共享经济的幌子搞特殊,应当与巡游车政策一致,公平竞争。

关于出租汽车新老业态是否应当实行数量调控问题,共有362条意见。其中,赞成的239条,反对的123条。

专家观点王健认为,私家车主以共乘的方式与其他人共用汽车符合共享经济的大原则,但需要制定共乘的基本原则,基于公平地使用路权,设置HOV车道(高容量车道)鼓励共乘。同时需要明确,共乘是限于在住地与相同地理区域固定目的地之间提供的一种公共交通服务。

王健还表示,应开放出租车市场,允许私家车提供利用互联网预定出行的电招服务,与传统巡游出租车形成差异化。地方政府只需管控乘客出行安全和服务品质,不需要对出租车的准入和数量进行管制。特别值得一提的是,在经济不发达地区鼓励私家车提供公共服务,可提高农村可达性指数(Rural Access In-dex),对发展中国家减贫有重要帮助。

焦点三:准入

网约车驾驶员是否需要从业资格规定 根据《管理办法》的规定,从事网络预约出租汽车服务的驾驶员应当符合一定条件,并经考核合格,取得相应的《道路运输从业人员从业资格证》。

意见 征集的意见中有205条涉及网约车驾驶员条件及准入问题。其中,126条认为网约车驾驶员应满足有关条件并取得从业资格证,66条认为网约车驾驶员不需要取得从业资格证。

赞成的理由包括:驾驶员满足有关条件并取得从业资格,是保证道路运输安全的重要手段; 从业资格是政府对于驾驶员提供客运服务相关从业技能的基础认证,如由平台企业自行把关,缺乏公信力等。

反对的理由包括:网约车服务模式下,乘客在乘车前即可在信息平台上得知车辆及其驾驶员信息,且平台实时记录行车路线; 驾驶技能并非高要求的专业技能,没有必要设置准入门槛,而且网约车驾驶员大多为兼职,实行从业资格会挡住一大批人; 网约车平台对驾驶员的审核已形成一定的体系,可以将驾驶员资格审核交给平台,实行车辆和驾驶员备案制度等。

专家观点 交通部系统参与政策制定及意见汇总工作的一位研究人员告诉记者,目前,平台和车辆要有资质的内容基本可以确定,但关于驾驶员资质的讨论还在进行,主要争议点在于驾驶员要不要和平台签合同、应该取得什么样的资质、是否可以兼职以及是否必须有专业资格证。他强调,车、平台和人是网约车的三要素,其中,人的因素是最重要的。

对于下一步交通部将怎么做,这位研究人员表示目前还难以确定,需要根据大众反馈再进行论证。

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